Auch in Zeiten, in denen nationalstaatliche Rhetorik populärer wird und internationale Verflechtungen zurückgebaut werden, bleiben die juristischen Herausforderungen erstaunlich transnational. Das war der stärkste Eindruck von einer großen internationalen Konferenz, die jüngst in Dublin stattfand. Die „International Society of Public Law“ (Icon S) wurde 2014 gegründet und ist doch bereits die größte Gelehrtenvereinigung des öffentlichen Rechts weltweit geworden. Derzeit ist die Münsteraner Professorin Michaela Hailbronner ihre Ko-Präsidentin. In Irland kamen mehr als 2000 Teilnehmer zusammen, um auf 601 Panels ihre Forschungsfragen des Verfassungs- und Verwaltungsrechts zu diskutieren. Das Teilnehmerprofil war auffallend jung, die Stimmung fröhlich bis aufgekratzt, und für die Beschreibung als „Coachella des öffentlichen Rechts“ gab es während der Öffnungszeremonie entsprechend viele Lacher.
Als Rahmenthema hatte man „Reimagining Public Law for a Fractured World: Technology, Identity & Truth“ gewählt. Die Herausforderung der Technologie konnten die Konferenzteilnehmer bereits bei der Einreise erleben: Die elektronischen Passkontrollen am Flughafen funktionierten für Inhaber biometrischer Reisepässe bestenfalls als Lotterie, und manchmal sogar bei dutzendfachen Versuchen immer noch nicht. Aber auch die Leistungen des Wohlfahrtsstaates werden über technische Zugänge reguliert und administrative Verfahren dabei immer komplizierter, wie Victoria Adelmant (Oxford) am Beispiel Schwedens und seines „electronic identification system“ (eID) instruktiv zeigte.
Abwickelung über Drittfirmen
Adelmant erinnerte an das ursprüngliche Versprechen, das der digitalen Transformation des Staates zugrunde lag: einfacherer und direkter Zugang für alle Bürger. Tatsächlich hat es sich ins Gegenteil verkehrt. Die Identitätsprüfung – Voraussetzung aller Leistungen und Kommunikation – läuft in Schweden über das Bank-ID-System, welches 99 Prozent der Erwachsenen nutzen; die Banken wickeln aber die technische Infrastruktur wiederum über eine dritte Firma ab. Verantwortlichkeit wird damit zerstreut, abgewiesene Bürger werden von einer Stelle zur anderen geschickt, wenn sie ein Anliegen haben oder irgendetwas nicht funktioniert. Wie mag es dann erst Migranten ergehen, fragte Cathryn Costello (University College Dublin)?
Nicht nur im jordanischen Flüchtlingslager Zaatari wird schon seit 2017 der Zugang zu Leistungen über biometrische Iriserkennung geregelt. Heute werden Entscheidungen über Asyl und Visum automatisiert, wobei eine „Kultur der Verweigerung“ neuerdings auch von Maschinen praktiziert wird, mit denen erst recht kein Dialog möglich ist. Den technikskeptischen Grundton des Referats von Costello teilten viele andere Juristen; in einem rein römisch besetzten Panel über Deepfakes und Wahrheitssuche in der Verwaltung kamen vor allem die altbekannten Probleme zur Sprache, Lösungsansätze schienen noch fern. Überhaupt war Künstliche Intelligenz auch nach der internen Erfassung der Veranstalter mit großem Abstand thematischer Spitzenreiter.
Dieser akzentuierte Gegenwarts- und Wirklichkeitsbezug des öffentlichen Rechts wurde auf mehreren Panels unter dem Stichwort „Empiricon“ ins Zentrum gesetzt. Sie überzeugten mit methodischer Selbstreflexion, Offenheit und einer lebendigen akademischen Kritikkultur. Zachary Elkins (University of Texas at Austin) interessierte sich in globaler Perspektive für Präsidenten, die es trotz Ablaufs ihrer Amtszeit verweigern, von der Macht zu lassen. Wie, fragte er empirisch, könnte man sie mit gezielten Anreizen trotzdem dazu bringen? Er entwickelte ein Set an Motiven/Besorgnissen, die den Rückzug mutmaßlich verhindern, und versuchte, sie zu gewichten. Allerdings, so wurde kritisch angemerkt, hatte seine Umfrage zu wenig konkreten Politikerbezug; die Befragten waren Freiwillige, denen mutmaßlich der vergleichbare Wille zum unbedingten Machterhalt fehlte. Keren Weinshall (Hebrew University of Jerusalem) trug über Attacken auf die Unabhängigkeit der Justiz vor. Sollte man sie als Rückfall oder als Gegenschlag verstehen, und wodurch genau waren sie motiviert? Auch hier war die Frage, wie man zahlreiche vorliegende Daten angemessen interpretieren kann, ein Anlass zu lebendigen Diskussionen.
Ein Plädoyer für Langeweile
Einen Kontrapunkt setzte der Vortrag von Diego Zambrano (Stanford University), der für „Boring Constitutionalism“ plädierte. Sein Ausgangspunkt war ein Ungleichgewicht in der Forschungsliteratur: Schöne Würdigungen habe die moralisch kraftvolle und ambitionierte südafrikanische Verfassung gefunden, während die Lebensqualität im Land stagniere oder rückläufig sei. Sollten wir nicht lieber induktiv vorgehen und die womöglich langweilig anmutenden Verfassungen von Ländern studieren, in welchen die Lebensstandards in den vergangenen Jahrzehnten tatsächlich gestiegen seien? Beispiele dafür seien in Lateinamerika Uruguay, die Dominikanische Republik und Peru. Sie hätten bei Weitem nicht jenen politischen Leuchtturmstatus erlangt. Aber womöglich werden solche disruptiven Ereignisse wie der Erlass einer komplett neuen Verfassung systematisch überschätzt, und Verfassungswandel durch Reformen und Ergänzungen sei zu bevorzugen.
Diese Ansicht äußerte auch Mila Versteeg (University of Virginia). Interessant war ebenfalls die Beobachtung des zunehmenden Scheiterns von Verfassungsgesetzgebung. Die drei Forscher Cristián Eyzaguirre (Chicago), Mila Versteeg (University of Virginia) und Adam Chilton (Chicago) identifizierten in einer Längsschnittstudie der Jahre 1787 bis 2023 zehn Prozent Verfassungen, die niemals in Kraft getreten seien. In den letzten 30 Jahren sei aber die Rate des Scheiterns auf mehr als 40 Prozent angestiegen. Man könnte hier eine Geschichte über Demokratisierung lesen, gaben sie kontraintuitiv zu bedenken: Niemand im Staat besitze heute mehr so viel Gewalt, um Verfassungen einseitig zu oktroyierten (wie im neunzehnten Jahrhundert mancher Monarch); der Prozess der Normsetzung dauere heute erheblich länger, er bringe mehr Akteure (und auch Außenseiter) an den Tisch, was das Risiko des Scheiterns erhöhe – schließlich auch in Form von Referenden.
An einer Schnittstelle zwischen literarischer Vorstellungskraft und empirischer Methode situierte der Hamburger Ökonom Stefan Voigt seine Forschungen zur Kultur der Verfassungsstaatlichkeit. Anknüpfend an ein Diktum des früheren britischen Premierministers Gordon Brown, wonach bei der Etablierung der „rule of law“ die ersten fünf Jahrhunderte immer die schwersten seien, sprach er über tief verwurzelte Werte und Normen von Gesellschaften. Er hat auf der Grundlage von nicht weniger als 27.000 Märchen und Sagen jene Werte untersucht, die in diesen Gesellschaften tradiert wurden, und hat versucht, einen Zusammenhang zur Verfassungsstaatlichkeit herzustellen. Könnten nicht Erzählungen von Gleichbehandlung, Arbeitsmoral, Selbstlosigkeit oder Infragestellung von Autorität auch in empirisch belegbarem Zusammenhang mit heutigen Verfassungskulturen stehen? Die Märchenwelt der Verfassungen spiegele insofern positiv jene Haltungen wider, die in anderer und oft einfacherer Form im Volksmund weitergegeben würden.
Gut gealterter Verfassungsvergleich
Ein glänzender Abschluss waren am letzten Tag zwei Präsentationen von Jungforschern im Feld von Literatur und Recht. Gerade an jenem Morgen hatte eine neue Ausstellung im ikonischen Bibliotheksbau des Trinity College eröffnet, denn 2026 wird auch der dreihundertste Jahrestag der Publikation von „Gullivers Reisen“ gefeiert. Der Roman von Jonathan Swift ermöglicht den Lesern Verfassungsvergleiche, wie David Kenny erläuterte. Die Leser blicken über Gullivers Schulter und beobachten nicht nur Zustände in den fiktiven fremden Ländern, sondern hören auch die an ihn gerichteten Fragen über die Verfassungszustände daheim. Dass in England allerlei Kurioses und Unverständliches im Rechtswesen zu beobachten ist, das gegenüber Fremden politisch-moralisch kaum zu rechtfertigen ist, bleibt die kaum verhüllte kritische Pointe der gut gealterten Satire.
John Manderscheid, der wie Kenny am Trinity College forscht, unterzog Gustave Flauberts Roman „Salammbô“ von 1862 einer analogen verfassungshistorischen Interpretation. Der französische Schriftsteller begab sich in die historische Welt des dritten Jahrhunderts vor Christus, um Missstände in der Rede- und Kunstfreiheit der Zweiten Republik anzuprangern, als er 1857 von der Zensurbehörde für „Madame Bovary“ angeklagt wurde – man witterte einen Verstoß gegen die guten Sitten, da Flaubert den Ehebruch verherrliche. Die plutokratische Verfassung seines fiktiven Karthagos beruht auf Geheimhaltung, Ritualen und der Unterdrückung interpretatorischer Freiheit. Wo Zustände herrschen, in denen eine Verfassung nicht interpretiert oder kritisiert werden darf, so referierte Manderscheid Flaubert, da lässt sie sich nicht von einem religiösen Tabu unterscheiden.
Welche Freiheit die akademische Forschung hat, wurde in einer Podiumsdiskussion unter Mitwirkung von Christoph Möllers (Berlin) verhandelt. Dabei ging es fast ausschließlich um westliche Staaten, nicht um Iran, Russland oder China. Icon S geht 2027 nach Taipeh, und die beiden Abgesandten von dort präsentierten in der Abschlusszeremonie Taiwan als Land von Rechtsstaat, Verfassung und Menschenrechten, was in einer perfekten Mischung aus Bescheidenheit und Selbstbewusstsein anrührte. Die Abgrenzung vom großen Nachbarn musste nicht ausgesprochen werden, um Wirkung zu zeitigen.